의정부법률사무소 북한의 ‘적대적 두 국가’론은 왜 나타났을까. 또 그 해법은 무엇일까. 미국과 협상을 통해 핵 보유국 지위를 인정받으려는 북한은 비핵화를 원하는 남한을 배제하는 기조를 강화하고 있다. 정부는 북·미 대화가 열리면 남북 대화 공간도 열릴 수 있다고 보지만, 아직 구체화된 계획은 없어 보인다.
남북은 국제법상 두 국가다. 1991년 9월 유엔(UN) 동시 가입이 계기가 됐다. UN에는 ‘국가’만 가입할 수 있다. 당시 남북 고위급 회담에서 북한은 “남북 단일 의석”으로 UN 가입을 주장했다. 두 국가를 만들지 말자는 이유에서다. 반면 남한은 별도로 가입하되, 남북이 ‘특수관계’임을 공동으로 선언하자고 제안했다. 합의 결과 1991년 12월 남북기본합의서가 발표됐다. 여기엔 남북이 ‘나라와 나라 사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에서 잠정적으로 형성되는 특수관계’라는 합의가 담겼다.
북한은 2023년 12월 이 합의를 깼다. 김정은 북한 국무위원장은 남북을 “적대적 두 국가”로 규정하며 “흡수통일”을 하려는 “대한민국 것들과는 그 언젠가도 통일이 성사될 수 없다”고 말했다. 이로써 2000년 6·15선언, 2007년 10·4 선언, 2018년 9·19선언 등 그간 남북 합의는 모두 무효가 됐다. 김 위원장은 9·19 선언을 한 당사자이기도 하다.
시기적으로 ‘적대적 두 국가’론 제기는 윤석열 정부 때 이뤄졌다. 김 위원장은 2022년 4월 당시 퇴임을 앞둔 문재인 대통령과 친서를 주고받으며 우의를 확인했다. 그해 5월 대북 적대시 정책을 펼친 윤석열 정부가 출범했다. 김여정 북한 노동당 부부장은 그해 8월 남한을 향해 “제발 의식하지 말며 살았으면 하는 것이 간절한 소원”이라고 했고, 이듬해 6월 김 위원장은 남한을 ‘남조선’이 아닌 ‘대한민국’으로 부르며 두 국가 선언을 예고했다.
‘적대적 두 국가’ 주장은 북한의 핵 보유국 지위를 획득하기 위한 노력의 일환으로 풀이된다. 비핵화를 원하는 남한과 상대하는 것은 득이 될 것이 없다고 판단한 것으로 보인다. 김 위원장은 2022년 9월 최고인민회의에서 ‘핵 무력 정책 법령’을 채택하며 “핵 포기, 비핵화란 없(다)”고 밝혔고, 그 이후 두 국가를 선언했다. 앞서 북한은 핵 무력의 성숙도에 따라 대남 전략을 바꾼 적이 있다. 문재인 정부를 줄곧 비난하다가 2017년 11월 ‘핵 무력 완성’을 선언한 이후 2018년 평창 올림픽을 계기로 대화에 나선 것이 대표적인 예다.
적대적 두 국가 선언은 흡수통일 가능성을 차단하려는 노력으로도 보인다. 김 위원장은 지난달 21일 남한에 대해서 “어느 하나가 없어지지 않으면 안 될 통일을 우리가 왜 하겠느냐”며 “상대하지 않겠다”고 밝혔다. 이재명 대통령이 거론한 동결·축소·비핵화라는 북핵 ‘3단계 해법’을 언급하며 “이런 적대국과 통일을 논한다는 것은 완전한 집착”이라고도 말했다.
해법은 쉽게 보이지 않는다. 정동영 통일부 장관은 “적대적 두 국가를 ‘평화적 두 국가’로 전환해야 한다”고 주장한다. 그는 ‘화해·협력 단계→남북 연합 단계→통일국가 완성 단계’라는 민족공동체통일방안 중 남북 연합 단계가 “평화적 두 국가 체제를 의미한다”는 논리를 편다. 그러나 그 선행 조건인 화해·협력을 이룰 방법은 현재 없어 보인다.
북한과 대화를 열 수 있는 공간은 북·미 대화 재개뿐이다. 이 때문에 정부도 “대화의 촉진자 역할”을 적극 수행하겠다고 공언해왔다. 이달 말 경북 경주에서 열리는 아시아·태평양경제협력체(APEC) 정상회의가 그 계기가 될 수 있다는 기대가 나온다. 통일부 관계자는 “북한과의 관계는 긴 호흡으로 봐야 한다”며 “지금 막혀있는 길은 언제든 다시 열릴 수 있다”고 말했다.
규제 사각지대에 놓여있던 합성 니코틴이 이제 담배로 분류된다. 합성 니코틴을 담배로 정의하는 법이 국회를 통과하면 합성 니코틴이 주원료인 액상형 전자담배에도 세금이 붙을 전망이다.
5일 국회에 따르면 기획재정위원회는 지난달 25일 합성 니코틴도 담배에 포함하는 담배사업법 개정안을 여야 합의로 통과시켰다. 국회는 10월 국정감사 이후 법제사법위원회 논의를 거쳐 올해 정기국회 안으로 담배사업법 개정안을 통과시킬 계획이다.
1989년 제정된 담배사업법상 담배의 정의는 ‘연초의 잎을 원료의 전부 또는 일부로 하여 피우거나, 빨거나, 증기로 흡입하거나, 씹거나, 냄새 맡기에 적합한 상태로 제조한 것’이다. 이 정의는 법 제정 이후 네 차례에 걸쳐 조금씩 바뀌었는데, 연초를 주원료로 하는 것이 담배라는 내용은 유지됐다.
합성 니코틴은 그동안 담배 정의에 비켜 있으면서 청소년 흡연을 부추기고 세금도 내지 않는다는 지적을 받아왔지만, 국회에서 본격적으로 논의된 것은 오래되지 않았다.
불과 5년 전인 2020년 11월 기획재정소위원회 회의록을 보면 홍익표 당시 더불어민주당 의원이 “합성 니코틴으로 만들어진 담배가 어떤 게 있느냐”고 묻자 기획재정부 출자관리과장은 “현재 합성 니코틴으로 수입해서 국내에서 제조하거나 하는 것은 거의 없는 거로 알고 있다”고 답한다. 홍 의원이 이에 “합성 니코틴이 담배 원료로 활용될 가능성이 있느냐. 외국에 그런 사례가 있느냐”고 묻자 기재부 과장은 “일단 담배 원료로 합성 니코틴을 인정한 사례는 없다”고 답한다.
이후 합성 니코틴이 주원료인 액상형 전자담배 보급이 점차 늘면서 정부는 합성 니코틴 유해성에 관한 연구용역을 실시했다. 보건복지부는 지난해 “합성 니코틴 원액은 다수 유해물질을 함유하고 있다”며 규제가 필요하다고 밝혔다. 기획재정부 역시 합성 니코틴을 담배로 정의해 관리해야 한다는 입장을 밝히면서 국회 논의가 탄력을 받기 시작했다.
다만 세금 부과를 놓고 여전히 갈등은 남아있는 상황이다. 지난해 12월 열린 담배사업법 개정안 입법 공청회에서도 관련 논쟁이 벌어졌다. 당시 법안 반대 측으로 국회에 출석한 맹희석 전국액상안전협회 전무이사는 해당 법이 통과되더라도 신규 세수 확보에는 효용이 없다고 주장했다.
맹 이사는 “전자담배가 만연한 원인은 합성 니코틴으로 속여 무허가 제조, 유통되는 불법 전자담배”라며 “합성 니코틴이 담배에 포함되더라도 세수 증대 효과는 전혀 기대할 수 없다”고 말했다. 그는 “합성 니코틴이 담뱃세를 부과하는 것은 흡연을 부추기게 돼 결국 입법의 역효과가 나타난다”며 “결국 KT&G나 대형 연초 니코틴 액상 전자담배 공급업체에 대한 특혜로 돌아가게 될 것”이라고 주장했다. 또 “물가상승과 경기침체로 가뜩이나 어려운 서민들과 영세기업의 피해 및 반발로 이어져 조세 저항을 유발할 수 있다”고 말했다.
전자담배 과세에 따른 세수 확보 규모는 대략 1조원 안팎이 될 것으로 보인다. 현재 일반 담배는 담배 가격의 약 74%가 세금이다. 김태년 민주당 의원은 지난해 공청회에서 “국회 예산정책처에서 비공식적으로 (액상 담배) 세수 추계를 해본 것이 있다”며 “합성 니코틴 담배로 걷는 담뱃세는 연평균 1조2835억원 정도로 추정된다고 발표를 한 바 있다”고 말했다.
국회 기획재정위원장을 지낸 송언석 국민의힘 원내대표는 지난해 기재부와 관세청, 식품의약품안전처, 전자담배협회에서 확보한 자료를 분석한 결과 최근 4년(2021~2024년)간 액상 전자담배에 부과하지 못한 제세부담금이 3조3895억원에 달한다고 밝힌 바 있다.
다만 여당은 담배사업법 개정이 세수 확보 차원이라는 주장에 선을 긋고 있다. 기재위 여당 간사인 정태호 민주당 의원은 지난 2일 기자와의 통화에서 “(합성 니코틴을 담배 정의에 포함하는) 판단은 세수와는 무관하게 내린 결정”이라며 “청소년 건강과 관련해 보건복지위원회와 정부 쪽에서 작년부터 강조했기 때문에 세수와 관계없이 정책적인 판단을 한 것”이라고 말했다. 정 의원은 “세수 증대와 관련해 소위나 상임위에서 논의한 바가 없다”며 “액상 담배 사업하는 분들이 투자해 놓은 게 있으니 피해를 본 부분에 대해 보완대책을 어떻게 할 것인지만 논의를 했다”고 덧붙였다.
기재위는 법안을 의결하며 합성 니코틴 전자담배 관련 영세사업자들의 개별소비세 등 제세부담금의 한시적 감면이 이뤄질 수 있도록 하는 부대의견도 채택했다. 법 시행 후 2년간 지정소매인 거리 제한을 유예하고 관련 사업자들의 업종전환 지원이 필요한 경우 이를 지원할 수 있게 할 계획이다.

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